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　　改革開放后的第6次機構(gòu)改革將以明確的大部制概念為引領(lǐng)。大部制，就是將一些職能相近或相關(guān)的部門整合為一個大部，將原來的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨立性的機構(gòu)。“寬職能，少機構(gòu)”，是其鮮明特征。

　　大部制啼音初試

◎文/周麗萍

　　新年的1月，集中換屆月。

　　在一片緊鑼密鼓中，全國31個省、自治區(qū)、直轄市選舉產(chǎn)生了新的行政首長和人大政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人；同時，各省(市、區(qū))參加3月全國兩會的人大代表、政協(xié)委員人選也在換屆中敲定。不久，他們將在全國十一屆人大第一次會議上，揭曉一個萬眾矚目的答案——大部制。

　　自從胡錦濤總書記在十七大報告中首作“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制”的表述后，有關(guān)大部制的話題，攪動一池春水，引發(fā)學(xué)界熱議和各方高度關(guān)注。而隨后官方的種種“吹風”動作，更使2008年國務(wù)院機構(gòu)改革的動向呼之欲出。

　　去年11月15日，國務(wù)院召開的深化行政管理體制改革聯(lián)席會議，對下設(shè)的各小組工作進度進行了審議，初步擬定了2008年的試點計劃；12月26日，十七大報告起草人之一、中共中央政策研究室副主任鄭新立稱，大部委制將成為明年中國改革的重點。

　　大部制改革箭已上弦，勢在必發(fā)。甚至有消息稱，能源部、運輸部和環(huán)境建設(shè)部這3個新組建的大部都可能在3月面世。

　　第六次機構(gòu)改革的著力點

　　改革開放后的第6次機構(gòu)改革，以明確的大部制概念為引領(lǐng)，較之以往，思路更清晰，重點更突出，理論上也更加成熟。

　　作為舶來品的大部制并不是一個新鮮概念。早在5年前，一些專家在各種場合甚至對官方的政策建議中不斷提起。從學(xué)界走進廟堂，離不開當前市場經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代政府治理模式變化的大時代背景。

　　西南財經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師、四川省監(jiān)察廳副廳長趙振銑說：“中央提出大部制改革，不是一夜之間的事，而是時代發(fā)展到了新的階段，有了一定的社會經(jīng)濟和制度基礎(chǔ)以后的順勢而為。”

　　中國人民大學(xué)教授張成福認為，大部制改革是自2002年明確根據(jù)市場經(jīng)濟需要進行行政管理體制改革以來，政府改革和行政管理體制改革思路的延續(xù)。

　　的確，當我們梳理改革開放以來的歷次機構(gòu)改革軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，“大部制”改革肌理相通，脈絡(luò)暗合。

　　自新中國成立以后，以精簡機構(gòu)為目的的行政機構(gòu)改革從未停止。從1949年至今，前后經(jīng)歷了8次較大的改革。以改革開放為分水嶺，之前3次機構(gòu)精簡，僅著眼于傳統(tǒng)行政體制的外部特征，并沒有觸動高度集權(quán)的本質(zhì)。

　　“我國的行政體制脫胎于戰(zhàn)爭年代根據(jù)地的政權(quán)體制，學(xué)蘇聯(lián)，條條劃分很細，每個行業(yè)產(chǎn)業(yè)都對號入座，如交通運輸就劃分為交通部、鐵道部、民航總局，能源領(lǐng)域的電力、煤炭、石油、水利也各自為政，如此出現(xiàn)幾十上百個部委局也就不奇怪了。”趙振銑對記者說。

　　1981年，國務(wù)院的工作部門有100個，達到了建國以來的最高峰。而之后的5次機構(gòu)改革，重點是在精簡機構(gòu)，提高機構(gòu)效率。事實證明，沒有以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫駜?nèi)涵的精簡，就不能真正固化減的“成果”。反面的例證是，由于沒有著眼于轉(zhuǎn)變職能，在1982年和1993年間出現(xiàn)了舊體制的兩次“回歸”，導(dǎo)致了兩次的“膨脹——精簡——再膨脹”。之后，中央開始把目光投注在職能轉(zhuǎn)變上。

　　當部門精簡與職能轉(zhuǎn)變成為行政體制改革的一幣兩面，機構(gòu)調(diào)整就不再單純是物理意義上的減量，而是屬于化學(xué)反應(yīng)的轉(zhuǎn)型。一個顯著的變化是，政府管理的觸角從微觀領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向了公共領(lǐng)域，撤銷了大量專業(yè)經(jīng)濟主管部門；同時為適應(yīng)新歷史條件下的市場經(jīng)濟和社會發(fā)展，退中又有進。

　　在進退之間，伴隨部門之間的權(quán)力消長、職能整合、機構(gòu)重組，隱約中潛伏大部制的灰線。如2003年設(shè)立的商務(wù)部，就是將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建而成。

　　“這明顯就是大部制的思路。”趙振銑說。

　　“多龍治水”導(dǎo)致水患

　　科學(xué)高效的行政管理，是執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分。“大部制”改革，是中央加強執(zhí)政力建設(shè)的一個重要舉措。

　　經(jīng)過近30年來的變遷，目前，國務(wù)院組成部門有28個部委(署、行)，特設(shè)機構(gòu)1個，直屬機構(gòu)18個，辦事機構(gòu)6個，部委(辦)管理的國家局13個，直屬事業(yè)單位14個，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)29個。

　　張成福認為，我國現(xiàn)行的行政管理體制基本是與現(xiàn)行的經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，但從加強執(zhí)政能力建設(shè)的要求看，仍然存在許多不相適應(yīng)的地方，表現(xiàn)在行政機構(gòu)設(shè)置上，就是機構(gòu)重疊，職能分割，職責交叉，政出多門等。

　　據(jù)國家行政學(xué)院公共管理教研部教授李軍鵬不完全統(tǒng)計，目前國務(wù)院部門之間有80多項職責，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。

　　多龍治水，導(dǎo)致行政效率和執(zhí)行力低下，相當程度上影響了中央政府的執(zhí)政能力。當前房價問題、環(huán)保問題、能源問題、食品安全問題等等，歸根結(jié)蒂，就是政府公共服務(wù)不足、宏觀調(diào)控不力的問題。我國從2004年就開始宏觀調(diào)控，出臺的政策一年比一年嚴厲，調(diào)控的力度一年比一年大，但有的問題非但沒有得到解決，還越發(fā)突出尖銳。以房地產(chǎn)調(diào)控為例，2004年以來，中央政府動員了9個部委和各地方政府，啟動了稅收、土地、金融、行政四大手段對房價進行調(diào)控。然而，房價卻在一定程度上越調(diào)越漲。這與多龍治水下部門間的相互推諉掣肘難脫干系。

　　現(xiàn)實中，一些群眾反映強烈而又治理成效不彰的問題，也往往都與之有關(guān)。作為分管全省行政執(zhí)法監(jiān)察的監(jiān)察廳副廳長，趙振銑的體會尤深。

　　他說，現(xiàn)在的社會熱點問題往往涉及面廣，屬于綜合性系統(tǒng)性的問題。像食品安全問題，從種子——種植——化肥——運輸——加工——批發(fā)——零售多個環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管總局等20多個部門。管的部門越多，縫隙就越大。為了解決橫向間的協(xié)調(diào)溝通，政府往往采取召開部門聯(lián)系會議、協(xié)調(diào)會議的形式，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)不斷增加，形成復(fù)雜的矩陣制組織結(jié)構(gòu)。機構(gòu)越精簡越復(fù)雜，協(xié)調(diào)性事務(wù)人為增多，又造成了新的效率低下，導(dǎo)致治理成本與效果不對等。

　　趙振銑認為，這些年來，一些企業(yè)和群眾的舉報反映政府部門不作為、效率低，這當中有部門作風問題和工作人員的個人素質(zhì)原因，但從更深層次上看，也與機構(gòu)設(shè)置不合理、部門之間的職責權(quán)力劃分不清不無關(guān)系。“很多問題不是執(zhí)法監(jiān)察這樣的事后監(jiān)督可以解決的，必須從機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責劃分開始進行組織再造。”他說。

　　而大部制則是整合與社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的機構(gòu)，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機構(gòu)，比如設(shè)立大能源部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)石油、煤炭、電力；設(shè)立“大交通部”，統(tǒng)管海陸空運輸；設(shè)立“大農(nóng)業(yè)部”，把現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個部門的職能合并起來，就可以更好地進行集中決策、統(tǒng)一標準并增強執(zhí)行力度。

　　“二分之一”為何大于“一”

　　在改革開放30年之際推出的大部制，將是新時期改革的一枚深水炸彈。國家行政學(xué)院教授汪玉凱說，新一輪政府改革和行政管理體制改革勢必成為推動我國改革的第二級火箭。

　　目前，中國的改革和發(fā)展面臨著嶄新的階段。當改革進入深水區(qū)，壓力和阻力隨之增加，進一步改革的難度加大。經(jīng)過近30年的以經(jīng)濟體制改革帶動其他改革的路徑探索，人們發(fā)現(xiàn)，政府本身逐漸成為問題矛盾的焦點。

　　國家發(fā)改委綜合改革司司長范恒山坦言，隨著改革向縱深發(fā)展，長期作為改革領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動者的政府部門本身成了改革的主要對象，其擁有的權(quán)力和利益將被較大幅度調(diào)整甚至剝奪，其改革的自覺性和積極性亦會受到一定程度影響。深化改革難，難就難在深層次的利益調(diào)整與重分。在以往的改革中，行政機關(guān)憑借決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體的特殊身份，恃國家之位，挾政策之威，形成了“行政權(quán)力部門化,部門權(quán)力利益化,部門利益法制化”的局面，占用了巨大的經(jīng)濟成本，支付了巨大的社會成本，也損耗了巨大的政治成本，既難企望“科學(xué)發(fā)展觀”的高度，也支撐不起“和諧社會”的大廈。

　　可以說，部門利益既是我國政府部門當前存在的種種弊端(如政府行為的低效、政府的自我膨脹和權(quán)力尋租行為)的源頭，也成為深化改革的絆腳石。我國行政審批體制改革多年，仍然步履艱難，最大的阻力就是部門利益。趙振銑說，四川省幾年來取消了3000多項行政審批，力度大，成效大，阻力也很大。當時很多部門領(lǐng)導(dǎo)都親自帶隊上門，一項項地爭，說這個要保留，那項不能取消。其實保留審批項目就是保留利益，因為一個審批項目往往涉及數(shù)目不菲的收費。

　　2002年8月，成都市要求全市各個部門把自己管轄的審批事項砍掉一半。有的部門就把原本的一個審批事項，分解、分細成了三項報過來，結(jié)果首次取消以后，算下來的審批項目總數(shù)不僅沒有減少，反而還比原來統(tǒng)計的還要多，出現(xiàn)了二分之一大于一的狀況。

　　顯然，要搬開部門利益這塊大石，靠部門的自我覺悟自我革命是不夠的，必須由高層痛下決心。國務(wù)院總理溫家寶曾專門召集專家學(xué)者座談，尋找解決部門利益膨脹問題的方法。而大部制就是中央找到的一個“釜底抽薪”之舉，打破現(xiàn)有利益格局，通過重新洗牌對政府組織進行重構(gòu)。“廟子都撤了，有些和尚就沒地方念經(jīng)了。”趙振銑調(diào)侃地說。

　　不過，多數(shù)專家都認為，從十七大報告中“探索實行”的用詞來看，中國的大部制改革應(yīng)該是一個循序漸進的過程。中國人民大學(xué)管理學(xué)院教授毛壽龍等人完成的一份課題報告建議，大部門體制改革可分兩個階段進行，2008年小范圍試點大部制，在交通和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域試點；然后在事業(yè)單位改革逐步推進的基礎(chǔ)上，推進公共服務(wù)領(lǐng)域的機構(gòu)改革；2013年在鞏固以往改革成果基礎(chǔ)上，進一步進行政治、職能和組織層面的改革。

　　大部制啼音初試誰家，答案很快就會揭曉。